外派监事会由政府派出

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混改风云公众号第1567篇原创文章

知风云：前事不忘，后事之师。世界上所有事物，自有因果相连，国企改革所有主题，也有规律脉络。

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作者|知本咨询国企治理管控研究院

责编|亿亿 编辑|阿苓

最近在和很多国企朋友交流中，他们关心一个问题：按照最新公布的《公司法》修订案征求意见稿，对于有限公司、股份公司、国有独资公司，如果设置了董事会审计委员会，就可以不设监事会，对于这个新的要求和方向怎么理解，如何在本企业实施落地呢？

这确实是一个很重要，也很重大的公司治理结构的变化，需要我们系统透视，深入思考。

前事不忘，后事之师。世界上所有事物，自有因果相连，国企改革所有主题，也有规律脉络。

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对于国有企业监事会改革的未来内容把握，我们要从国企建设监事会的历史过程回望，就能有所发现、有所体会。

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国企监事会：两种类型监事会是现代公司治理结构的基本要件，不过由于我国的国企类型复杂多样，从引入监事会制度开始到现在，基本形成了两种类型的监事会，大致情况可以用一张图来简单表示：

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图中说明，虽然都叫监事会，但在我们熟悉的国企范围内，这类监督组织区分为两种形式，分别是国资监管机构直接管理的一级国有独资公司监事会，以及在各级国企子企业存在的有限责任公司和股份公司监事会。

由于起源脉络不同，发展依据不同，这两种形式的监事会的特点功能有所差异。所以，国企监事会，可以说是“两种类型”。

同时，这两种类型的监事会，分别对应一家国企集团的不同层级企业。

国有独资公司监事会，是由国资监管机构派驻到所监管一级企业集团的监督组织。

而有限公司和股份公司的监事会，是根据《公司法》要求在国企各级子企业层面建立的治理型监督机构。

对监事会作用和未来的了解探究，就要从这两种两层的监事会成长历程入手，下面我们一起做个剖析。

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国有独资公司监事会：1998-2018二十年历程

从上到下，先说国有独资公司监事会。

几个基本结论是：

第一，独资公司监事会是伴随国资监管体系优化而生，也是伴随监管体系持续优化而改，一共持续了20多年。

第二，独资公司监事会发展先后经历稽察特派员、大型企业监事会、与审计署职能合并三个主要阶段。

第三，虽然外在形式不断变化，但内涵逻辑持续加强。

我们稍微展开说说。

阶段1：稽察特派员

追寻国有独资企业监事会的来源，可以一直追溯到1998年。

这一年，《国务院稽察特派员条例》颁布，在全国范围内推行国有企业的稽察特派员制度。

1998年的距离今天25年，当年各级国资委尚未成立，但上下一致认识到对不断发展壮大的国有企业，迫切需要加强监督，通过什么形式呢，稽察特派员制度应运而生。

当时的稽察特派员，主要职责是负责对国有重点大型企业的财务及主要负责人员的经营管理业绩进行监督。

当时的工作机制，是设稽察特派员办事处，由稽察特派员一名和稽察特派员助理若干名组成，完成履职工作。

阶段2：国有大型企业监事会

稽察特派员制度执行了两年，愈发显示其重要作用，为了进一步规范和升级，国务院在2000年颁布了83号文件《国有企业监事会暂行条例》，正式将这个制度更名优化确定为“国有企业监事会”。

这个制度规定，“国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。”

在这个阶段，监事会的基本定位和职责是，以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。

《国有企业监事会暂行条例》第一次从全国性规章的高度，规定了国家对于直接出资监管的一级国有企业，开展监事会监督的职责功能、基本内容、流程方法，在其后的十多年实践中，起到了重要作用。

2017年，在《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》这个国企公司治理的核心政策文件中，再次明确了国有独资一级企业的监事会定位作用：

“对国有资产监管机构所出资企业依法实行外派监事会制度。外派监事会由政府派出，负责检查企业财务，监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况，不参与、不干预企业经营管理活动。”

可以看出来，从2000年开始的国有出资一级企业的监事会，是不断深化完善的国资监督管理体系的重要部分，职能和职责是在不断扩展和升级的。

稽察特派员只是负责对国有重点大型企业的财务及主要负责人员的经营管理业绩进行监督。

早期的国有大型企业监事会代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

之后，监事会的功能扩展为负责检查企业财务，监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况。

这是国资监管体系不断优化细化的结果，也是国企持续成长做大的结果。

阶段3：监事会功能归属合并入审计署

2018年，国务院调整机构，正式决定不再单独设立国有重点大型企业监事会和国有重点大型企业监事会主席。国有重点大型企业监事会职责划入审计署。

作为国有企业重要监督力量的国有重点大型企业监事会，在2018年这个重要时间点上职能发生重大调整合并，是和过去十多年间国有企业监管体系的成熟和优化紧密相关的。

2003年管人、管事、管资产相结合的国资监管体系形成后，在各个领域不断细化监管政策，两次国资监管机构开展了专业化、制度化、法治化的监管实践。

同时，党内监督、审计监督、治理监督、社会监督等内外部监督体系持续发育完善，国企面对的监督环境特点发生了重要变化，从过去缺少监督到需要细化整合升级监督。

在此背景下，国有大型企业监事会职能与国家审计功能整合，并不是说监事会不重要了，取消了，而是从一个新的综合视角，更好的行使监督职责。

回顾从1998年以来的20多年历程，您能发现一个基本规律，那就是监事会这种治理监督的模式，它的名字在不断根据环境条件发生变化，但是加强监督的需求在持续增长，监督方式方法的内涵逻辑在持续加强。

虽然，今天已经看不到中央企业和地方一级国企集团在组织结构图里面列出监事会这个机构，但是监督管理体系的生长，已经通过多种不同的形式在公司治理和企业运营中得到快速加强和系统渗透。

这既是监事会过去改革的果，也是监事会进一步改革的因！

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国有控股有限公司和股份公司监事会：法律要求的30年变化

如果说国有独资公司的监事会，反映折射出过去20多年来国资监管管理体系政策的演进变化，那么，更广大的国企群体，以有限责任公司和股份公司形式存在的国有企业们，公司治理结构中的监事会，便是按照国企建立现代企业制度的整体要求，在《公司法》的基本框架要求下，建立的监督治理组织。

有限公司和股份公司监事会，与独资公司监事会，既有联系，也有很多区别。如果我们回顾《公司法》自1993年诞生以来三十年的内容，您也许就能感受到这一点。

1、监事会是干什么的？

1993年的第一部《公司法》，就把中国公司需要建立的现代公司治理模式确定了，那就是需要“新三会”，股东会、董事会、监事会，它们分别代表不同的治理功能，监事会的监督职责，主要是三项：

第一项是检查公司财务；

第二项是对董事和经理层违法违规违章的行为进行监督；

第三项是如果出现董事经理损害公司利益，要求他们纠正。

这个基本职责，在之后的30年中基本保持稳定，有所扩大。2023年现行的《公司法》是第五版，在监事会职责上的规定一共列示了七条，除了保持上面的基本监督职责外，主要是增加了三个内容：

首先，在董事会不履行召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议。这是为了防止突发或者极端情况，比如由于董事矛盾激化等问题，导致董事会发生“停摆”风险，那么这时监事会就要起到临时替代和B角的作用，维护企业的治理安全稳定。

其次是向股东会会议提出提案。这是给监事会行使职权一个通道，由于监事会是监督董事和高管的，出现自己的意见必须考虑相关人员回避问题，所以监事会需要通过股东会来完成权责行使。

另一项职责补充，如果监事会发现公司经营情况异常，可以进行调查；必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担。同时，可以对董事、高级管理人员提起诉讼。

这些刚性规定，是保证监事会正常履职的必要外部支撑手段，在法律上明确，可以进一步提升监事会的效能。

2、监事会面对什么新变化？

30年以来的《公司法》实践，对于我们国家的企业建立现代企业制度，起到了中流砥柱的作用。

以股东会、董事会、监事会三驾马车为中坚力量的公司治理架构，经历过去三个十年实践，已经在全体中国公司里成为标配。

不过，在建设中国特色现代企业制度的新时期，公司治理依然需要体现中国特色、中国智慧、中国传统，经过几年改革，国企治理主体得以升级，形成了党委会、股东会、董事会、监事会、经理层、职代会为六大核心的治理新架构。

如果暂不考虑经理层和职代会这两个主体功能，对于一家有限责任公司或者股份公司来说，核心的治理主体结构，已经从之前三驾马车，增加为四类主体。

这四类主体，形成了治理四边形结构：

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治理四边形结构，并不是简单增加了一个边。从治理的稳固和效能来说，会对所有参与治理主体的责权利产生重要的影响。

由于党委发挥把方向、管大局、保落实的核心领导作用，党委的监督体系深化细化，以及董事会下设审计与风险委员会的审计、风险、内控、合规监督职能的完善加强，这就使得中国国有企业监事会履职的环境条件，与之前历史阶段发生重要变化。

这种变化，反映在最新《公司法》修订案里，就是监事会未来的职能调整结果。

3、监事会计划如何调整？

我们先说《公司法》修正案征求意见稿，对此问题的最新描述：

第六十九条对于有限责任公司监事会设置，做出一个修改规定，“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会,行使本法规定的监事会的职权,不设监事会或者监事。”

第一百二十一条对股份有限公司同样进行了规定，“可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会,行使本法规定的监事会的职权,不设监事会或者监事。”

在第一百七十六条中对国有独资公司，修改规定也是一样的，那就是“在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的,不设监事会或者监事。”

结合在一起看，监事会的优化调整要求，无论是有限责任公司还是股份公司，将由董事会的审计委员会来行使监事会的一部分监督功能。同时监事会这个法定的治理组织，就可以不再成为公司治理的必须。

总体来看，自从1993年《公司法》颁布，中国现代企业的治理体系一直在探索适合中国企业的道路。30年过去了，中国公司在成长、在演进、在升级，这就必然要求治理体系持续优化，也必然要求其中的监督功能与时俱进。

目前，监事会改革的大方向已经确定，下面的工作，就是如何结合不同企业的实际情况，实事求是、因地制宜的推动改革落地实施，我们面对的现实问题依然很多，需要缜密思考、小心求证。

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